홈페이지 기사 2010년 8월
"생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률" 제정안: 새로운 법과 방법은 앞을 향하여?

2010년은 유엔이 제정한 ‘세계 생물다양성의 해’로서 세계 생물다양성의 감소율을 낮추려는 노력이 시도되고 있으나 아직 그 목표는 달성되지 못하고 있다.

반기문 유엔사무총장은 다음과 같은 말을 한 적이 있다: “2002년 세계의 지도자들은 2010년까지 생물다양성의 감소율을 현저히 낮출 것에 동의했다. 제출된 국가 보고서 등 입수 가능한 근거 자료를 점검한 바에 의하면 그 목표는 아직 성취되지 못한 것으로 밝혀졌다. 더욱이, 경우에 따라서는 생물다양성 소실을 유도하는 근본적인 압박이 계속될 뿐만 아니라 그 정도 또한 점점 더 심해지고 있다. 이렇게 누적되는 실패를 하루 빨리 바로잡지 않을 경우, 심각한 결과를 초래할 것이다.” (범 지구 생물다양성 전망 3, 서문).

현재, 세계 많은 국가들은 생물다양성 보전에 실패하고 있다. 또한 심각한 결과의 초래를 방지하기 위해서는 생물다양성의 소실을 유도하는 근본적인 압박을 제거하기 위한 시급한 도전이 필요한 때이기도 하다.

생물다양성 소실의 위기가 커져감에 따라 이에 대비하여 환경부는 “생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률 제정안”” 입법을 공고했다.

이 법률 제정안은 생물다양성 보전에 관한 국내의 실패 사례를 바로 잡음과 동시에 지난 수십 년간 다져온 바람직한 대책을 공고히 하는 데 필요한 법안이다.

국내의 긍정적인 대책을 예로 들자면, 여러 동식물에 대한 국가천연기념물 지정과 국가 영토의 2.8%인 약2,801.1 km2 보호지역 설정 (2004년 CBD COP-7 이후) 등을 들 수 있겠다 (CBD에 제출한 제4차 국가보고서). 또한 람사르협약, 생물다양성협약 (CBD)과 같은 국제협약과 한국-호주간 계절이동성조류(철새) 협정과 같은 상호협정에 조인한 것도 들 수 있다. 황해권역 해양생태계 환경스트레스 감소와 습지 생물다양성을 위해 마련된 UNDP-GEF 후원의 이니셔티브도 이에 포함된다.

그 중에서도 미래를 위한 가장 중요한 전진은 보전 필요성에 대한 대중인식 향상으로써 위에 열거한 정부의 실천과 NGO 단체들, 대중매체, 정책결정권자, 교육전문가들의 끊임없는 활동이 함께 빚어낸 결실이다.

이러한 성공을 인정하기는 쉬우나, 현 정책이나 입법 상의 실패점을 파악, 분석하는 것은 오히려 논란의 소지가 있을 수 있다.

세계적으로 생물다양성소실을 초래하는 직접적이고도 근본적인 5 가지의 압박에는 ‘서식지 변화, 과다이용, 오염, 외래종 침입, 기후변화’ 등을 들 수 있다 (지구 생물다양성 전망3, 요약).

국내에서는 “서식지 변화”(서식지 소실, 훼손)가 가장 직접적인 요인이며 대한민국 전역에 영향을 미치고 있다. 서식지 변화의 근본적인 원인은 현재의 개발 정책 형식과 맞물려 있다.


송도 “생태 도시”와 도요∙물떼새, 사진 © 얀 반 데 캄

생물다양성을 위한 서식지

예를 들면, 조류나 자연환경에 대한 대중의 인식이 향상되고 보호지역의 수가 늘어났다고 해도 국내에는 여태껏 제대로 마련된 조류보호구역 혹은 자연보전 지정지역이 하나도 없는 실정이다. 새와 생명의 터가 살펴본 바, 생물다양성보전을 위주로 영구적으로 관리되고 있는 지역을 국내에서는 찾아볼 수 없다. 대부분 생물다양성이 풍부한 지역이 서류 상 그 현황이 어떻게 보고되어 있든지 간에 산업, 주택, 관광 등의 기반 시설 구축을 위한 특별개발구역 대상지가 되고 있다. 이러한 개발주도형의 정책에 밀려 이들은 언제 파괴될 지 모르는 불안한 형편에 놓여 있다.

천연적인 해안선이 매립되거나 콘크리트화되는 일은 지난 2008년 “조간대 해안 갯벌은 마땅히 보전되어야 하고 더 이상 대규모의 매립 사업이 승인되는 일은 없다”고 정부가 공식적으로 약속한 서약에 반대되는 것이다 (람사르 협약 결의안X.22). 최근엔 4대강 사업의 일환으로 댐 축조공사, 대규모 준설작업 등이 이루어지고 있다. 또한 산림도 예외가 아니어서 1978년부터 2007년 사이 전국적으로 거의 2십만 헥타르에 달하는 삼림지역이 깎여 나갔다 (CBD에 제출한 제4차 국가보고서). 더욱이 상당한 면적의 농경지도 용지 변경되어 2008년, 2009년만 해도 대략 18,215 ha, 22,680 ha의 농지가 도로, 철로, 공장부지 등의 용도로 바뀌었다 (2010.6.29 연합뉴스).

그 중에서도 국내 생물다양성이 가장 풍부한 생태계인 새만금이 대규모 매립 사업으로 사라지는 것은 현 정책과 입법의 허실을 보여주는 가장 극적인 한 예라고 할 수 있겠다.

정부의 데이터에 기반을 두고 보더라도(새와 생명의 터 자료는 물론), 새만금 하구역은 도요∙물떼새에게 국내는 물론 황해권역 내에서 가장 중요한 서식지로 자리해 왔다. 놀라운 생산력을 갖춘 새만금 갯벌은 또한 새들뿐만이 아니라 2만 여명의 지역민들에게도 생계를 꾸려갈 수 있는 삶의 터전을 제공해왔다.람사르협약이나 생물다양성협약 조인국으로서 지켜야 할 책무사항이나 여러 해에 걸친 공판에도 불구하고, 풍부한 생물다양성으로 국가적으로나 국제적으로 중요한 서식지라는 사실은 새만금에 33킬로미터의 방조제가 건설되는 것을 막기엔 역부족이었다. 이 방조제는 2006년 완공되어 자유롭게 드나들던 조수의 흐름을 완전히 차단하여 버렸다. 현재 새만금에 남은 것이라곤 매립으로 생긴 커다란 호수와 사막처럼 변해버린 갯벌로 이 곳에 ‘환경도시’라는 것은 아직 찾아 볼 수 없고 대부분이 허허벌판이다. 따라서 지금이라도 서둘러 조수의 흐름을 되살린다면 예전의 생태계를 되살리는 것은 결코 늦은 일이 아니지만 지금까지 복원을 위한 계획은 전혀 없다. 새만금에서 파괴되고 있는 4만 헥타르의 자연습지는 매 4년 동안 국내에서 사라진 산림지역의 크기 또는 매 2년동안 전국적으로 용도 전환된 농경지의 크기와 맞먹는 것으로서 생물다양성에 미치는 악영향은 당연히 훨씬 클 수 밖에 없다.

람사르습지로 지정된 곳도 “서식지 변경”으로부터 안전하지 못한 처지이다. 예를 들면, 무안, 우포, 순천만의 습지가 람사르지역으로 지정된 이래 이들 지역에 제반 시설 구축이나 공원 조성, 방문자 센터 건립 등 늘어난 공사로 오히려 그 과정 중에 습지 고유의 “생태적 특색”을 어느 정도 잃어버리는 것이다.


갯벌 위로 난 길과 신축 기념물: 무안 람사르 지역의 “생태 특성” 바꾸기 (2010년 7월), 사진 © 새와 생명의 터

람사르협약 2조 2항에 의하면 “습지는 생태학, 식물학, 동물학, 육수학,수문학적인 면에서 국제적인 중요성을 갖추었는지를 고려하여 (람사르지역으로) 선별되어야 한다.” 람사르지역으로 지정하는 최우선의 목표는 습지의 자연적 기능과 국제적인 중요성을 보전하는 데에 있다. 이러한 주된 목표는 생물다양성 소실을 감수하면서까지 관광수입의 극대화를 꾀하는 것과는 거리가 멀다. 최근 정부가 발표한「관광․레저산업 육성 방안」중 분야별 관광활성화를 위한 환경부의 안에는 순천만이나 우포늪, DMZ를 우리나라의 대표적 3개 생태관광거점으로 집중 육성한다는 것도 포함되는데 이를 위한 추가적인 개발사업이 2014년까지 진행될 전망이다 (문화체육관광부 보도자료, 7월 15일).

이렇게 급속도로 진행되고 있는 서식지의 소실, 훼손, 방해에 비해 이 원인들이 생물다양성에 미치는 영향에 대한 정보자료는 턱없이 부족하거나 완결되지 못한 한편, 많은 종의 새들은 그 수가 줄어들고 있는 것으로 보인다.


넓적부리도요 Eurynorhynchus pygmeus, © 리차드 챤들러


노랑부리백로 Egretta eulophotes,
© 팀 에들스턴

붉은어깨도요 Calidris tenuirostris,
© 로빈 뉼린


저어새 Platelea minor,
© 얀 반 데 캄

새만금과 같은 경우 서식지의 소실이 가져오는 악영향이 붉은어깨도요나 이젠 멸종위기종이 되어버린 넓적부리도요를 비롯한 많은 종의 도요∙물떼새들에게 미치고 있다는 것은 새만금도요∙물떼새 모니터링 프로그램으로 확연하게 드러났다. 최근 수년에 걸친 여러 개의 대규모 매립사업을 고려할 때 이것은 결코 우연한 일이 아니다. 위기종인 저어새와 취약종인 노랑부리백로를 포함, 생태학적으로 조간대 해안갯벌을 서식지로 삼고 있는 여러 종의 새들은 국가적으로나 세계적으로 그 보전 현황이 미약한 수준에 머물고 있다.

그러나 멸종의 위협에 놓여 있거나 개체수의 감소를 보이는 새들이 단 한가지 유형의 서식지에만 국한된 것은 물론 아니다. 하천이나 담수 습지나 논, 농경지, 산림지역, 섬 등에 서식하는 여러 종의 새들도 그 수사 감소 추세에 있으며 추가적인 대규모의 서식지 소실과 훼손에 의해 위협받고 있는 실정이다.

이러한 종들의 감소는 다른 동식물과 다름없이 우리 인간들도 기대어 삶을 유지하고 생계를 꾸려가는 똑같은 자연환경에 부정적인 변화가 있음을 시사한다. 습지의 물을 빼고 흐르는 강에 댐을 쌓고 우거진 숲을 자르며 길을 내기 위한 서식지 분열과 끊임없는 인간의 방해, 살충제 과다이용으로 자생식물이 줄어들고 먹잇감이 사라지는 등 이 모든 요인들이 한데 어우러져, 조류뿐만 아니라 다른 생물들의 다양성까지도 감소를 면치 못하게 하고 있다. 한국에서만 이러한 서식지의 소실이나 훼손이 일어나고 있는 것은 물론 아니다. 이런 저런 형식으로 세계 곳곳에서 벌어지고 있는 일이며 많은 나라에서 그 정도가 심해지고 있는 것은 부정할 수 없는 현실이다.

“생물다양성의 보전과 이용” 법안

지금 한국에서는 국내 생태계의 건강을 지키려는 포부에 찬 새 법률안이 제출되어 제정을 기다리고 있다. “국가의 생물다양성은 개발중심 정책의 추진으로 인해 지속적으로 감소하고 있다”며 분명하게 근본적인 이유를 명시하며 이 법안의 정당성을 밝히고 있다. 이 새 법안은 현재 다음과 같은 내용을 골자로 담고 있다:

  1. 국가적 정책, 계획안 수립과 시행 (현행법의 추가적인 정당화 수반)
  2. 국외 반출종에 대한 추가 정보 보고
  3. 국내 종에 대한 목록 작성
  4. 생물다양성을 위한 센터 설립과 경영
  5. 생물다양성에 관한 국내 정보를 공유할 수 있는 체계 마련과 경영
  6. 외래종 관리 개선
  7. 공동연구의 후원과 교육

긍정적인 요소들이 이미 이 법안에 포함되어 있음을 반갑게 여기면서도 새와 생명의 터는 새롭게 제출된 이 법안이 진정으로 효과적이기 위해선 이 법안이 적용될 범위나 한계가 좀 더 넓어져야 한다고 본다. 이 법안은 “5가지의 근본적인 압박” 전부에 제동을 걸 수 있는 방법을 모색해야 하는데 특히 그 무엇보다도 “서식지 변화” 압박을 완화시킬 수 있어야 한다. 이것은 국가적, 세계적 이익을 위한 것임이 분명하다.

위에 열거한 이유들로 새와 생명의 터가 2010년 7월 20일자 환경부에 보낸 공개의견서에는 다음과 같은 내용들이 새 법안에 포함될 것을 권고하고 있다:

  1. 람사르협약, CBD 하의 국제적 의무와 기존의 지역/국가정책, 개발 사업 간의 간격을 좁힐 수 있도록 할 것
  2. 생물다양성 보전이 정책수립기관이나 정부 부처 결정에 좀 더 폭 넓게 포함될 것
  3. 보호지역에 대한 생물다양성 보전 강화와 건설이나 방해요인 등을 엄격히 제한할 수 있는 관리 (특히 람사르지역 포함하여 이미 보호지역으로 지정되어 있는 곳에 대한)
  4. 지표종 조사 의무화 도입 등으로 지역이나 국가의 생물다양성에 미칠 잠재적인 영향을 추정할 수 있는 환경영향평가를 강화할 것과 환경영향평가 과정의 공개와 투명성 높이기
  5. 환경영향평가 혹은 기타 법적 구속력을 지닌 절차와 연관 지을 것
    • 주어진 개발 사업의 생물다양성에 대한 경제적인 소요비용과 혜택의 평가
    • 생물다양성 감소 요인 파악
  6. 준수 의무 확대를 통해 왜곡된 장려책을 줄일 것과 특정 사업이나 정책으로 인해 생물다양성의 감소와 소실을 초래하는 경우를 상대로 세금과 벌금 징수를 할 수 있는 법적 구속력을 갖춘 체제의 도입
  7. 지역민이나 특별히 관심있는 자들의 환경영향평가 참여를 위한 기금, 기술적인 후원과 특정 개발사업이나 정책으로 영향을 입은 지역에 대한 생물다양성의 변화 모니터링과 분석 후원

위 수정 항목은CBD의 조항이나 범 지구 생물다양성 전망 3의 전략 부문의 목표와 그 맥락을 같이 하고 있다.

그리고 나중 보다는 지금이 바로 수정이 필요한 때이다. UNEP(유엔연합환경계획)의 아킴 스타이너 사무총장은 코리아타임즈와의 인터뷰에서 (2010년 6월) “지난 수십 년간 괄목할 만한 경제성장은 생물다양성과 생태계의 훼손과 소실이라는 비싼 댓가를 치르면서 얻은 결과이며, 지난 50년간 생태계는 무려 60퍼센트 이상이 훼손되었다”고 한다.


세계적 환경 선두국가? 4대강 사업 공사 중인 남한강 (2010), 사진 © KWNN

같은 인터뷰에서 그는 이미 세계적 환경 이슈에 있어 대한민국은 선도적인 자리에 있는 것으로 본다는 의견을 피력한 바 있다. 아마도 이것은 지속되고 있는 새만금이나 송도 갯벌의 매립, 국내 하천의 훼손이라든지 국내 생물다양성의 감소가 계속되고 있음을 제대로 파악하지 못한 데에서 비롯된 것으로 볼 수 있다. 이러한 의견이 미숙하고 지나치게 낙관적인 것과 달리, 효과적인 입법과 우리나라가 주최할 차기 주요 회의 등은 국제 환경문제에 대해 주도적 역할을 하는 것으로 국가 이미지를 바꾸는 데 도움이 될 것이다.

10월 일본에서 있을 제 10차 생물다양성협약 회의를 시작으로 11월 서울에서 열릴 G20회의, 2012년 제주에서 개최될 IUCN세계총회 등 우리나라는 다양한 국제행사의 중심이 되고 있다. 이미 다른 여러 분야에서 보여 왔듯이 환경과 생물다양성의 보전 면에서도 지도자적 역할을 취할 수 있는 절호의 기회를 맞고 있는 셈이다.

국내의 잘못된 실패점을 찾아 수정하고 선도적 역할을 할 수 있음을 보여주기 위해선 지금 당장 새만금 방조제의 문을 활짝 열어 조수의 흐름을 복원하여야 하고, 송도갯벌을 포함하여 기타 국제적 중요성을 갖춘 서식지의 대한 매립을 즉각 중단하며 람사르지역은 물론 보호지구로 지정된 지역의 개발을 제한하고 4대강 사업의 규모를 대폭 축소하거나 취소하는 등의 발 빠른 전향이 매우 필요하다.

기존의 보전 의무사항과 밀레니엄 개발목표와 맥락을 같이하는 긍정적인 결정은 대한민국이 진정한 선진화로 나아갈 준비가 되었음을 알려주는 신호임과 동시에 지난 수십 년간 중독성의 건설개발 주도의 정책을 포기할 의사가 있음을 보여주는 계기를 마련해 줄 것이다. 또한 종 다양성이 더욱 풍부하고 공정한 미래로 우리 국민을 정직하고도 당당히 이끌 것이다. 우리는 이를 기다린다…

출처

  1. Korea Times. Seeds Sown for Global Biodiversity Panel by Bae Ji-sook.
    Accessed online at: http://www.koreatimes.co.kr/www/news/nation/2010/06/113_67383.html
  2. 외교통상부와 환경부, 대한민국 (2009) 생물다양성 제 4차 국가보고서 Fourth National Report to the Convention on Biological Diversity.
    영문. Accessed on July 5th at: http://www.cbd.int/doc/world/kr/kr-nr-04-en.doc
  3. Moores N., Rogers D., Kim R-H., Hassell C., Gosbell K., Kim S-A & Park M-N. (2008). 새만금 도요∙물떼새 모니터링 프로그램 보고서. 새와 생명의 터 발행, 부산
    Online at: http://www.birdskorea.org/Habitats/Wetlands/Saemangeum/BK-HA-SSMP-report-2008.shtml
  4. Secretariat to the Convention on Biological Diversity. (2010). Global Biodiversity Outlook 3. In English.
    Accessed on July 10th at: http://gbo3.cbd.int/home.aspx