‘생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률 제정안’

2010년 7월 1일자 환경부 공고 2010-204호 ‘생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률 제정안 입법 예고’ 에서 밝힌 국민 의견 수렴 절차를 환영하며, 법안 향상에 협력하고자 새와 생명의 터는 국 내외 단체 및 전문가들과의 의견 수렴 후, 아래의 공개의견서를 7월 20일 우편과 전자메일로 환경부 자연자원과로 발송하였습니다.

공 개 의 견 서

‘생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률 제정안 입법 예고’ 에 근거
- 2010년 7월 20일 새와 생명의 터 -

보전단체인 새와 생명의 터 (주석 1)는 환경부가 공고한 생물다양성 보전 및 이용에 관한 법률 시행안 (주석 2) 입법 -이하 “시행안”으로 칭함- 예고에 대하여 다음과 같이 의견을 제시하는 바입니다.

환경부 시행안(국문판/영문판)에 대한 본 단체의 공개의견서는 영문번역판(주석 3)으로 국내 및 국외의 몇 단체와 전문가들과 공유한 후 수렴•개선된 의견을 전합니다.

시행안의 세부 사항을 살펴 보기에 앞서, 새와 생명의 터는 유엔의 밀레니엄목표와 생물다양성조약 등과 같은 국제적 협약에 따른 준수 의무와 맥을 같이하는 대한민국의 생물다양성소실율 감소를 위한 환경부와 기타 기관의 노고를 적극 지원하고 있으며 국민 의견을 반영하고자 입법 과정을 공고한 환경부의 절차를 환영하는 바입니다.

의견서 제출 사유 및 항목별 제안

I. 시행안의 제목

환경부 시행안 영문판에서는 “preservation”을 사용하고 있습니다. 간혹 동의어로 사용되고 있으나 보전(conservation)이 보다 선호되는 용어이며 보전(conservation)은 대한민국 정부가 비준한 몇 국제협약 (생물다양성협약을 포함)과 협정에서 통용되는 용어로 관리와 지속가능한 이용에 대한 의미가 보다 명확히 내재되어 있습니다.

Ⅱ. 제정 이유에 대해

제정 이유는 사실상 시행안의 목적과 주요매개변수를 결정짓는 주요 사항입니다.
문서에 따르면 1) 개발 위주의 정책과 2) 생물다양성협약(CBD)이라는 특별한 의미의 두 요소를 발견할 수 있습니다.

1)   제정 이유의 2단락에는 “개발위주의 정책 추진 등으로 국가의 생물다양성이 지속적으로 감소되고 있으며, 생물자원 관련 정책이 관계부처별로 이용위주로만 각각 관리되고 있어 국가생물다양성의 종합적인 관리가 미흡한 실정”이라고 되어 있습니다.

”개발위주의 정책”이라 함은 “현재의 지속불가능한 개발 위주의 정책”을 뜻하는 것이므로 새와 생명의 터는 그러한 정책이 바로 생물다양성소실의 주 요인임이 시행안에 명시되어야 한다고 믿습니다. 서식지변경과 생물다양성소실을 일으키는 원인으로 현재의 지속불가능한 개발 정책의 책임이 크다는 것은 대부분의 보전 관련 문헌에서 확인되는데 2010년 5월에 발행된 지구 생물다양성 전망 [3] 과 2009년 5월에 발행된 대한민국의 생물다양성협약 4차 국가보고서[5]도 그러한 문헌 중의 하나입니다.

예를 들어 대한민국 CBD 4차 보고서에는 생물다양성을 위협하는 것들로 “댐 축조, 하천 인공적 강화, 준설, 골재 채취, 제방, 수중 둑과 인공 보막이 건설, 하천유역 하안단구 개발, 급수확보를 위한 하천수 과다 사용, 산림 도벌로 인한 하천유역 교란, 들불, 농경지의 변경과 습지 매립” (3.3.3. p.6) 과 토사 매립, 배수를 이용한 용지 매립, 만 개발과 상업 단지, 장기 시설물 공사 (3.3.4 ,p7) 등을 분명히 나타내었습니다.

새와 생명의 터는 자체 조사를 통해 연안갯벌습지 매립은 생물다양성소실 이나 감소를 초래한다는 점을 확언하고 진행 중인 하천 준설과 댐 축조가 생물다양성 감소를 야기할 것으로 예상하기에 현재의 지속불가능한 개발 모델에 변화를 가져오기 위한 시행안과 이를 지원할 정책이 필요하다는 환경부의 입장을 지지하는 바입니다. 진정한 녹색 성장은 환경 보전 뿐만 아니라 경제적 사회적 발전을 가능하게 할 것이므로 이를 실현하게 하고 뒷받침할 법령 제정 필요성은 시급합니다.

이렇게 볼 때, 지속불가능한개발 정책과 지속불가능한 개발 사업 (오히려 중요성이 더 높은)이 일으키는 악 영향은 이미 몇 정부기관이나 비정부기구가 지난 수 십 년간 시사되어 왔음을 인식하고 있습니다. 왜곡된 장려책, 지속불가능한 개발 모델과 지속불가능한 생태계이용 (지속불가능한 어업 등)을 중지하는 것은 중대한데 UNDP-GEF/환경부 습지 생물다양성 프로젝트 (8)와 진행 중인 한•중 프로젝트”황해광역해양권내 생태계 환경 긴장 줄이기”(9)와 같은 사업에서도 그 중대성은 강조되어 왔습니다.

2)   제정 이유의 하나로 세 번째 단락에서는 “생물다양성협약의 능동적 이행과 대처를 위한 제도적 기반을 마련함으로써 국제협력의 증진에 기여하려는 것”이라 했습니다.

이것과 관련하여, 우리는 CBD의 전 당사국은 “협약에 준하는 의무를 준수해야 한다”(CBD 조항 34), 그리고 CBD 서문은 “ 원점에서 확연한 생물다양성 소실과 감소 원인을 예상하고 예방하고 전면적으로 대처하는 것은 필수적이다”라고 서술하고 있음에 주목합니다.

시행안의 지침안 (그리고 의무)-그것이 대한민국 내에 활발한 CBD 이행을 도울 목적 (CBD 7항에 제시)이라면- CBD 7항에 제시한 모든 협약당사국은 “위기종과 개체수의 보호를 위한 필수적인 법 제정과 규제를 지속하고 발전시켜야” 하는 의무가 있으며 “생물다양성에 상당히 불리한 영향을 받을 것으로 판단된 곳에서는 그에 상응하는 관련 작업과 절차를 관리하고 통제하기로 한다.”라는 내용도 나타나 있습니다.

CBD 6항은 협약당사국은 “생물다양성의 지속가능한 이용과 보전을 분야별 또는 분야 간의 설계안, 프로그램과 정책으로 가능하고도 적절하게 통합시켜야”한다고 규정했습니다.

CBD 14항은 협약당사국의 의무로 “생물다양성에 있어 상당히 불리한 영향이 받을 소지가 있는 사업안에 있어서는 적절한 곳에서는 그러한 절차에 대중의 참여가 허용되고, 그러한 영향을 최소화하거나 방지하는 방향으로 필수적인 환경영향평가 절차를 밟아야 한다”고 규정했습니다.

시행안 초안에서 밝힌 제정이유에 근거하면, 입법 (시행안)을 개선시킴으로써 보다 나은 정책으로 충실한CBD 이행이 가능하다는 중요한 사실을 환경부가 인식한다고 이해됩니다.

유감스럽게도 시행안 내부 항목 중 제정 이유에서는 형질 저하와 소실이 현재의 개발 모델로 인해 발생된다는 것을 분명히 언급하지 않았습니다.

시행안은 (최근에 미약해진) 환경영향평가강화를 목표로 하지도 않고 있습니다.

Ⅲ. 시행안 14-15

시행안 14-15에서는 국가 및 지방자치단체의 장이 비상사태나 생물다양성에 심각한 영향을 미치는 사태가 발생할 시에 생물다양성의 훼손을 피해야 한다는 책임을 대략 설명하는 듯 합니다. 하지만 시행안에는 지방자치가 국가적 차원의 설계를 통해 생물다양성이 통합될 수 있는 명확한 방법을 제시하지 않았으며, 명확한 방안이 제시될 경우에는 지방과 국가 예산과 정책을 발전시키며 모든 단계의 입안자들이 CBD 준수 의미를 함께 지킬 수 있습니다.

정부나 사업체가 계획한 파괴적인 개발 사업을 제한하려는 목표가 나타나 있지 않습니다.

Ⅳ. 시행안 21-24

외래생물종 관리 부분에서, “외국으로부터 인위적 또는 자연적으로 유입된” 것을 외래 생물종으로 서술하고 있습니다. 하지만, 대한민국 내에서도 도서지방 등으로 인위적으로 유입되어 자연적으로 발생하는 등 수많은 경우가 있습니다. 까치 Pica pica 가 제주도로 유입된 경우도 그러한 무수한 예 중의 하나인데 까치는 제주도의 침입외래종입니다.

Ⅴ. 용어 사용

현 상태의 시행안에서는 현존하는 타 법규와 조화롭지 않고 가끔은 불투명하고 애매모호한 용어가 등장합니다.

자문에 의하면, “should”는 일반적으로 법적 구속력이 없는 것인데 다시 말해서 귀속될 법적인 의무가 없음을 뜻합니다. 구속력을 가진 법적 전문용어로는 “must”의 의미인 “shall”을 항상 택합니다. 환경부의 영문판 전체에 “shall”로 표기하는 것이 (10) 법적 용어로 바람직합니다.

더욱이, 시행안 2>나>(1)에서 사용된 용어는 구속력도 없고 위법입니다. 현재 (환경부에 의해 공고된 영문판)에서는: “(1) For example, a foreigner must report to the Minister of Environment when he or she accesses for capturing or collecting wild animals and/or plants” – 라고 표기되어 있습니다. 참고-국문판: “외국인 등이 야생동․식물을 포획 또는 채취하고자 접근하는 때에는 환경부장관에게 신고하도록 함” 보다 중립적이며 투명한 언어가 필요합니다.

이에 우리는 “보존 시행안과 생물다양성 사용에 부합되지 않은 의도 또는 외부 유출 용도로 대한민국의 야생 동•식물상 [보호종으로 지정된]을 포획 또는 채취하고자 할 때에는 환경부장관으로부터 허가/승인을 얻어야 한다” 로 제안합니다.

Ⅵ. 요약

시행안에는 오히려 종 수입, 외래종, 보유자원 확보나 센터 신설 등에 치중하고 있습니다. 이러한 요소는 중요하며 CBD의 지침이나 조항에 관련 있어 보이겠지만, 그 자체는 “국가생물다양성을 종합적․체계적으로 보전하고 지속가능하게 이용할 수 있는” (시행안, 제정 이유 중) 토대로 불충분합니다.

그러기에 시행안은 CBD 하에서 주어진 책임 그리고/또는 다른 국제 협정이 조언한대로, 그리고 환경부가 이미 확인한 대로 서식지 소실과 형질저하 그리고 이것을 유발한 정책들을 표시해야 한다고 정중히 제안합니다.

개선 중인 입법 예고안에 기술한 의견이 가치 있게 반영될 것을 희망하며 회신을 기다림과 아울러 환경부가 예고한 입법 향상에 미력하나마 더욱 기여할 수 있기를 기대합니다.


주석